Başkanlık sistemi demokratik Türkiye için uygun mu?

Alper H. Yağcı, 31 Ocak 2015

1) En gelişmiş ve en demokratik ülkelerde başkanlık sisteminin uygulandığı iddiası doğru değil, hatta ABD bu konuda bir istisna olarak göze çarpıyor. 2) Parlamenter rejimden başkanlığa geçiş ender bir olgu. 3) Bu olgu ağırlıklı olarak yoksul ve bağımsızlığını görece yeni kazanmış ülkelerde gerçekleşmiş ve zaten demokrasinin kırılgan olduğu bu ortamlarda otoriterliğin pekişmesine araç olmuş. Üstelik, Türkiye demokratik özgürlüklerin seviyesi ve insani kalkınma göstergeleri açısından ABD’den ziyade bahsi geçen bu ülkelerin kimisine yakın. 
4) Erdoğan’ın çizdiği rejim tasviri ABD sisteminden hayli uzak, çünkü başkanlık sisteminin demokratik işleyişi için gerekli olan Amerikan tarzı fren ve denge mekanizmalarına Erdoğan taraftar değil.

Cumhurbaşkanı Erdoğan, dün “Muhalefet başkanlık sistemini istiyor mu? İstemiyor. İstemiyorsa çok doğru bir iştir bu. Bu kadar basit,” açıklamasında bulundu.[1] Öte yandan, sırf Erdoğan başkanlık taraftarı olduğu için muhalefet başkanlığa karşı, şeklinde bir izlenime kapılmak da işten değil. Zira Erdoğan’ın başkanlığa dair gerekçeleri bilinse de (hızlı, verimli, ‘dinamik’ bir yürütme ve idare) karşı yöndeki argüman somut gerekçeleriyle yeterince açık dile getirilmiş değil, izleyebildiğim kadarıyla. Ben bu yazıda bazı somut gerekçeleri açıklamaya çalışacağım.

Öncelikle yaygın bazı yanlış anlaşılmaları düzeltelim:

1. Dünyanın ‘en gelişmiş ülkelerini’ kapsayan G-20’nin yarısı kadarının başkanlık sistemiyle yönetildiği iddia ediliyor, başkanlık hedefini müreffeh toplum özlemiyle ilişkilendirebilmek için. Oysa ki G-20, herkesçe bilinmesi gerektiği gibi, gelişmiş ülkeler birliği değildir, büyük (GSYİH bakımından) ülkeler birliğidir. Hindistan gibi yoksulluğun hala çok yaygın olduğu, insani kalkınma kriterlerinde son derece geri sıralardaki bir ülke bile, dev nüfusu sayesinde orada yer bulabilmektedir. Hollanda, İsveç gibi son derece gelişmiş, zengin, fakat görece küçük ülkeler ise G-20’de yer almaz. Türkiye, orta düzey bir gelir seviyesiyle birlikte büyükçe bir nüfusa sahip olduğu için G-20’dedir. Kısacası, ekonomik refah ve başkanlık sistemi arasında bu temelde bir ilişki kurulamaz. 

2. Nitekim, ekonomik büyümenin nedenleri, son derece zengin ve çeşitli görüşleri içinde barındıran bir akademik literatürün konusu olmakla birlikte, başkanlık sisteminin hızlı ekonomik büyümeye yol açacağına dair kayda değer bir görüşe literatürde rast gelinmiyor. Spesifik bir konu olarak kamu maliyesinin başkanlık rejiminde daha sıkı ya da daha gevşek işleyeceğine dair karşıt değerlendirmeler mevcut (bknz Tsebelis 1995). Fakat daha temel olan nokta şu ki, sermaye birikimini şekillendiren demografik, teknolojik ve küresel gelişmelerin uzun vadeli ekonomik büyüme oranları üzerindeki baskın etkisi dururken siyasi kurumların bu konuda gerçekten önemli bir sistematik fark yaratıp yaratmadığı (örneğin demokratik rejimlerin otoriter rejimlere kıyasla ekonomik büyümeye daha fazla yatkın olup olmadığı) bile açıklığa kavuşmuş bir soru değil (bu konuda referans için bknz Przeworski ve ark. 2000; Helpman 2009). Mevcut bilgilerimiz ışığında başkanlık sisteminin ekonomik refahla ilişkilendirilmesinin bir temeli yoktur. 
3. Başkanlık sistemi için olumlu örnek olarak bazı demokratik ülkeler gösterilmekte; özellikle de ABD ve bir tür yarı-başkanlık sisteminin uygulandığı Fransa. Oysa ki başkanlık sisteminin başat olduğu coğrafya Batı demokrasileri değil. Başkanlık sisteminin asıl ‘mahallesi,’ bu sistemi ABD modelini takip ederek almış olmakla birlikte modeli istikrarla uygulayamamış olan ve demokrasi adına olumlu örnek oluşturamayacak olan ülkelerden mürekkep Latin Amerika ile dünyanın en zayıf ülkelerinin ve en anti-demokratik rejimlerinin bazılarını da içeren Sahra-altı Afrika. Aşağıdaki harita (belki birkaç ülkenin sisteminin tasvirinde görüş ayrılığı yaşanabilirse de) bu konuda temel izlenimi verecektir. 


Şekil 1: Dünyada başkanlık sistemi

█ Başkanlık sistemli cumhuriyetler.


█ Bir parlamentoya bağlı başkana sahip cumhuriyetler.

█ Yarı başkanlık sistemli cumhuriyetler.


█ Parlamenter cumhuriyetler.


█ Parlamenter meşrutî monarşiler (monark kişisel yetkiye sahip değil).


█ Karma meşrutî monarşiler (monark kişisel yetkiye sahip ve genellikle parlamento zayıf).

█ Mutlak monarşiler.


█ Tek parti cumhuriyetleri.


█ Yönetimle ilgili anayasal hükümlerin askıya alındığı ülkeler (örneğin darbe sonrası askeri diktatörlükler).


█ Yukarıdaki sistemlerin hiçbirine uymayan ülkeler.

Kaynak: ‘Başkanlık sistemi’ makalesi, Wikipedia, güncelleme 2014 (veri kaynakları için bknz http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Forms_of_government.svg)

Kısacası en gelişmiş ve en demokratik ülkelerde başkanlık sisteminin uygulandığı iddiası doğru değil, hatta ABD bu konuda bir istisna olarak göze çarpıyor. Buraya kadar yazdıklarım basit bir durum tasvirinden ibaret. Başkanlık sisteminin refah ve demokrasi için sihirli değnek olmadığı açık, fakat bu sistemin Türkiye’nin özgül koşulları için yanlış tercih olacağı da sırf buna dayanarak çıkarılamaz. Öyleyse, Erdoğan’ın tasarladığı türde bir başkanlık rejiminin Türkiye’yi demokrasi hedefinden saptıracağını düşünmemize yol açan nedenler nelerdir, bunları inceleyelim.

1)   Öncelikle şunu hatırlayalım. Ülkeler başkanlık ve parlamenter sistem arasında ne zaman tercihte bulunurlar, neden birini diğerine tercih ederler? Şaşırtıcı gelebilecek olan basit yanıt şu ki, bulunmazlar, etmezler; yani böyle bir tercih pek yok. Siyasal tarihi incelediğimizde edindiğimiz izlenim şu ki, ülkeler bugün sahip oldukları yönetim sistemi tasarımını, büyük oranda, monarşik veya aristokratik iktidarın hakim olduğu kadim rejim (ancien régime) döneminden modern ulusal devlete geçiş sürecinden miras almış ve o geçiş sırasında yapılan tercihler dünyanın büyük kısmında pek az değişmiştir. Buna göre:

a.    Domestik bir monarşinin devrimle sona erdirildiği ülkelerde, parlementer cumhuriyet eğilimi ağır basmıştır. Osmanlı monarşisinin halefi Türkiye cumhuriyeti bu tercihinde tıpkı Bourbon, Habsburg, Hohenzollern, Braganza, Savoy, Solomon-Selassie monarşilerinin halefleri gibi davranmıştır. Romanov ve Qing hanedanlarına halef olan komünist rejimler de, devlet başkanlığı ve parti başkanlığı/genel sekreterliğini ayrı tuttukları için, parlementer rejime başkanlıktan daha yakın görülebilir. Bu genel kategorideki ülkeler arasında Fransa ve Finlandiya’daki bazı ara rejimler haricinde parlamenter sistemden başkanlığa geçiş yapan olmamış gibi görünüyor. 


b.    Modern ulusal idareye geçişin şiddetli bir devrim yerine monarşinin gözetiminde peyderpey yapıldığı Büyük Britanya, İsveç, Belçika, Lüksemburg, Tayland (Siyam) gibi ülkelerde parlementer monarşi oluşmuş, Britanya tacına bağlılığını sürdüren Commonwealth demokrasileri (Kanada, Avusturalya, vb) ile Britanya mandası altında uluslaşmış Ortadoğu monarşilerinin bazıları da parlementer monarşinin kurumsal özelliklerini taşımıştır.

c.    Başkanlık sistemi ise, Amerika kıtasındaki Creole (beyaz yerleşimci) devrimleriyle bağımsızlaşan ülkelerde, bu devrimlerin ilki olan ABD’yi takiben oluşturulmuş bir sistemdir. İlham kaynağını parlementer rejimler gibi ortaçağdaki temsil ve danışma meclislerinden değil, antik Roma imparatorlarından alır. Amerika kıtasındaki tüm ülkeler (keza ABD protektorası altında kurulmuş olan Filipinler ve Güney Kore de) bu sistemi başlangıçtan itibaren benimsemiş, büyük istikrarsızlığa rağmen hiçbiri sistem değiştirmemiştir (Küba devrimini saymazsak). 1980’lerde askeri rejimden demokrasiye son kez geçiş yapan Brezilya’da yeni anayasa yazılırken parlementer sisteme geçiş tartışılmış, fakat sonunda değişim riski alınmamıştır. 


2)   Demek ki bağımsız bir ulus-devletin kuruluşunda tasarlanan sistemin sonradan değiştirilmesi, örneği pek görülmeyen bir durum. Buna çok önemli bir istisnayı ise Afrika kıtası teşkil ediyor. Sahra-altı Afrika’da ülkeler tipik olarak, hangi sömürgeci ülkeden bağımsızlık kazandılarsa, onun siyasi kurumlarını taklit ederek işe başlamış, bu da pek çoğu için parlamenter rejim anlamına gelmiştir. Fakat bağımsızlıktan sonra başkanlık sistemine yaygın bir geçiş olmuştur. Neden? Siyaset bilimi literatüründe bu olguyu inceleyen esaslı bir literatür var. Genel itibariyle varılan sonuç ise ürkütücü: Bu ülkelerde başkanlık sistemine geçiş, iktidara şu veya bu şekilde geldikten sonra parlemento ve diğer kurumların muhalefetiyle karşılaşan otoriter liderlerin iktidarı sağlamlaştırmak adına yaptıkları bir hamle (başkanlık sistemi ve demokratik istikrar konusunda bknz Linz 1993, Mainwaring 1993, Afrika bağlamında Van Cranenburgh 2008, Lynch ve Crwford 2011; Orta doğu ve yarı-başkanlık bağlamında King 2009). Keza Sovyet rejiminin çöküşünün ardından bağımsızlığa kavuşan ülkeler arasında Orta Asya cumhuriyetlerinde başkanlık sistemi kömünizm-sonrası otoriter rejimlerin idaresini kolaylaştıran bir metot olmuş; Doğu Avrupa’da ise parlamenter sistem tercih edilmiş ve (tabi ki tek neden bu olmamakla birlikte) demokrasi konusunda çok daha fazla yol alınmıştır. Avrupa’nın başkanlıkla yönetilen tek ülkesi ve aynı zamanda kıtanın en otoriter rejimi olan Belarus ise kuralı doğrulayan istisna.

3)   Kısacası, parlamenter rejimden başkanlığa geçiş son derece ender bir olgu; bu olgu ağırlıklı olarak yoksul ve bağımsızlığını görece yeni kazanmış ülkelerde gerçekleşmiş ve de zaten demokrasinin kırılgan olduğu bu ortamlarda otoriterliğin pekişmesine araç olmuş. Üstelik, kimse kusura bakmasın, Türkiye demokratik özgürlüklerin seviyesi[2] ve insani kalkınma göstergeleri[3] açısından ABD veya Fransa’dan ziyade bahsi geçen bu ülkelerin kimisine yakın. 


4)   Peki pek çok ülkede otoriterlikle veya ‘başarısız demokrasiyle’ (Linz ve Valenzuela 1994) ilişkili görülen başkanlık rejimi demokratik bir ülke olan ABD’de nasıl işliyor?

a.    ABD (keza başkanlık sisteminin demokratik bir şekilde işletilebildiği ülkelerin hemen hepsi, bu arada Latin Amerika’nın da tamamı) federal. Yani ulusal hükümetten özerk; kendi anayasası, meclisi ve polisine sahip eyaletlerden mürekkep. Eyaletin idaresinden birinci düzeyde sorumlu olan eyalet valileri seçimle işbaşına geliyor. ABD anayasası ise, ulusal hükümetin hangi koşullarda eyalet işlerine karışabileceğinin sınırlarını çizmek için eyalet temsilcileri tarafından oluşturulmuş bir akit. Kısacası, devletin başkanı zaten aşağıya çok inemeyen bir otoriteyle işe başlıyor. Erdoğan çeşitli defalar bu tarz bir federalizmi Türkiye için istemediğini ifade etti. 


b.    Eyaletler ayrıca yasamanın iki kanadından biri (ve daha yetkilisi) olan Senato aracılığıyla doğrudan doğruya ulusal temsil buluyor. Senato alt kanat olan Temsilciler Meclisi’nin ve başkanın gücüne karşı bir fren görevi görebiliyor. Her iki yasama grubu ve başkan için ayrı dönemler için yapılan üç seçim var ki bir parti yüksek bir popülerlik anında bu kurumların hepsi üzerinde mutlak hakimiyet kuramasın. Erdoğan iki kanatlı bir meclise karşı olduğunu belirtti. 


c.    Başkanın anayasal yetkilerini aşıp aşmadığına karar veren anayasa mahkemesi niteliğindeki Yüksek Mahkeme, bağımsız ve son derece saygın bir kurum. Mahkeme yargıçlarının seçimi ise, birkaç yıl aralıklarla birer birer (yani hepsi aynı başkan döneminde değil) boşalan sandalyeler için başkanın göstereceği adayın Senato tarafından onaylanmasıyla oluyor. Son iki yılda yargı ve Erdoğan’ın başını oluşturduğu yürütme arasındaki ilişkileri takip etmiş olanlar için yüksek yargı bağımsızlığının Türkiye’deki akıbeti hakkında yorum yapmamız gereksiz. Ayrıca bu konudaki en açık yorumu yine Erdoğan dün TRT’de yaptı: ‘Çalışacağım adamı ben belirlerim. Benle gelen benle gider. Bunu şu andaki sistemle yapamazsınız, sizinle gelen sizinle gitmiyor. Birileri bunu engelliyor, mesela yargı engelliyor... Halk sorumlu olarak kimi tutuyor? Siyasiyi tutyor. Yargıdakini tutuyor mu? Hayır... Başkanlık sistemiyle bunların ben aşılabileceğine inanıyorum’.[4] 


d.  Erdoğan’ın Türkiye’de görmek istemediği bu unsurlar, ABD başkanlık sisteminde otoriterliğe kayışı frenleyen rejim özellikleri. Pratikte bir fren de parti sisteminden ötürü ortaya çıkıyor. ABD’nin iki baskın partisi yüzyılı aşkın geçmişe sahip, ideolojik yönelimleri ve sivil toplum aktörleriyle ittifakları son derece yerine oturmuş örgütler. Bu anlamda ‘lider sultasına’ kapalı, hatta parti disiplini sağlamakta zaman zaman zorlanan yapılar. Bu da seçim souncu ne olursa olsun yürütmenin yasama üzerinde tam hakimiyet kurmasının önüne geçiyor. Erdoğan’ın partisinin milletvekillerinden beklediği ise, malum, her koşulda ‘sağlam iradenin’ arkasında durmaları. Üstelik seçmen iradesinin orantılı biçimde meclise yansımasını engelleyen seçim barajını kaldırmaya ya da önemli ölçüde düşürmeye (dar bolgeli secim sistemine gecilmedigi surece) istekli görünmüyor.

e.   Son olarak, sivil toplum ve medyanın siyasete angaje olma biçiminin ABD ve Türkiye’de çok farklı olduğunu hatırlatalım. Basın ve toplantı özgürlüğünün ülkemizdeki durumu için uzun uzadıya yazmaya gerek yok.

Kısacası, Erdoğan’ın istediği ABD tarzı bir başkanlık değil. Yürütme gücünün tek elde toplandığı, ve buna karşın fren ve denge mekanizmalarının asgariye indiği bir rejim. Erdoğan’ın gündem belirlemek ve güçlü bir pazarlık pozisyonu oluşturmak için maksimalist bir noktadan açtığı tartışmalarda sonradan ılımlı pozisyonlar aldığı vaki. Diğer bir deyişle, ‘ölümü gösterip sıtmaya razı etmek’ stratejisini sık sık uyguluyor. Yine böyle bir durumla mı karşı karşıyayız?

Adı geçen çalışmalar 

Helpman, Elhanan. 2009. The mystery of economic growth. Harvard University Press.

King, Stephen Juan. 2009. The new authoritarianism in the Middle East and North Africa. Indiana University Press.

Linz, Juan. 1990. “The Perils of Presidentialism.” Journal of Democracy 1: 50-69.

Linz, Juan & Arturo Valenzuela, ed. 1994. The failure of presidential democracy. Baltimore: Johns Hoppkins.


Lynch, Gabrielle, & Gordon Crawford. 2011. "Democratization in Africa 1990–2010: an assessment." Democratization 18(2): 275-310.

Mainwaring, Scott. 1993. “Presidentialism, Multipartism and Democracy: The Difficult Combination.” Comparative Political Studies 26(2): 198-228.

Przeworski, Adam ve ark. 2000. Democracy and development: political institutions and well-being in the world, 1950-1990. Cambridge University Press.

Tsebelis, George “Decision-Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism, and Multipartyism” British Journal of Political Science 25 (1995).

Van Cranenburgh, Oda. 2008. "‘Big Men’Rule: Presidential Power, Regime Type and Democracy in 30 African Countries." Democratization 15(5): 952-973.

---

[1] ‘Erdoğan’ın başkanlık kriteri: Muhalefet istemiyorsa doğrudur, bu kadar basit’, Diken, 31 Ocak 2015, http://www.diken.com.tr/erdoganin-baskanlik-sistemi-kriteri-muhalefet-istemiyorsa-dogrudur-bu-kadar-basit/ 

[2] Ülke sıralaması için bakınız http://cf.datawrapper.de/s4MnR/6/


[3] Ülke sıralaması için bakınız http://hdr.undp.org/en/content/table-1-human-development-index- and-its-components

[4] Metni Cengiz Çandar’dan alıntılıyorum. “‘Başkanlık Sistemi’ değil ‘Tek Adam yönetimi’”, Radikal, 31 Ocak 2015. http://www.radikal.com.tr/yazarlar/cengiz_candar/baskanlik_sistemi_degil_tek_adam_yonetimi-1283316

---